Экологический Конгресс «Теория и практика охраны окружающей среды на производстве и в коммунальной сфере»

26-29 мая в Москве проводился Экологический Конгресс «Теория и практика охраны окружающей среды на производстве и в коммунальной сфере». Работу Конгресса открыло Пленарное заседание «Экологическая политика Российской Федерации: экономический рост и сохранение природного наследия», в рамках которого перед собравшимися выступили представители Министерства природных ресурсов и экологии РФ. Они ознакомили аудиторию с последними законотворческим инициативами министерства в свете реализации заявленного в прошлом году курса на «экологизацию» отечественной экономики изменениями в природоохранном законодательстве.

Открывая заседание, заместитель министра С.А.Ананьев обозначил в качестве системообразующей для министерства проблемы управление отходами, что стало особенно актуальной в свете подготовки к проведению Олимпиады 2014 года в Сочи.

Следует отметить, что в выступлениях докладчиков неоднократно подчеркивалось, что олимпиада должна стать самой экологичной в истории олимпийского движения и что на примере Сочи можно опробовать европейские технологии и подходы для решения накопившихся в России проблем самыми оптимальными способами.

Сменивший его заместитель руководителя Ростехнадзора Н.А.Фадеев напомнил, что несмотря на огромную важность решения проблем водоснабжения, водоотведения и утилизации твердых бытовых отходов (ТБО), их финансирование на муниципальном уровне всегда ведется по остаточному принципу даже в относительно благополучных субъектах-донорах, не говоря уже о дотационных регионах, тем более что в условиях урезанного федерального бюджета есть опасность в том, что экология продолжит оставаться на второстепенных позициях. Косвенным подтверждением этому может служить факт отказа от ранее действовавшей схемы финансирования крупных региональных проектов на основе равнодолевого участия (50:50) федерального и регионального бюджетов в связи с отсутствием денег в регионах. Для скорейшего исправления сложившейся ситуации выступавший предложил шире привлекать к сотрудничеству частные инвестиции в рамках государственно-частных партнерств (ГЧП), однако для этого требуется чтобы на уровне государства были проработаны и озвучены льготные условия для участников ГЧП, а именно льготные тарифы на ресурсопользование для возмещения инвестиционных расходов..

О шагах, которые предпринимает министерство в совершенствовании системы управления качеством окружающей среды, рассказали представители различных подразделений министерства, из докладов которых складывается следующая картина.

Несмотря на третью смену системы управления окружающей средой за последние 5 лет, министерство достаточно активно осуществляло законотворческую деятельность, главным достижением которой стало принятие 30.12.2008 федерального закона «О внесении изменений в ст.16 ФЗ «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» № 309-ФЗ от 30.12.2008. Помимо этого 2008 год был «ознаменован» включением вопросов охраны окружающей среды в базовые стратегические документы, а именно «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года» и «Концепцию долгосрочного развития Российской Федерации до 2020 года». Кроме того, в этих документах содержится признание того факта, что антропогенная нагрузка от промышленного производство чрезвычайна велика и требует безотлагательного снижения. В связи с эти тревожным фактом было принято решение к 2012 году отказаться от практики установления лимитов на сбросы и выбросы и перейти к введению повышающих коэффициентов в качестве возмещения вреда за превышение установленных нормативов, хотя министерство и осознает, что для многих предприятий это будет не под силу, поскольку они не справляются с ситуацией и в сегодняшних достаточно льготных условиях.

Еще одним «новшеством» в деятельности министерства можно считать разработку территориального подхода к установлению пределов воздействия, по которому предполагается разбить всю территорию страны на ячейки( видимо, в административных границах) и установить для каждой такой ячейки верхний предел воздействия на территорию и акваторию. При этом предполагается, что объемы воздействия будет определять не хозяйствующий субъект, а специально уполномоченный государственный орган, в частности региональное подразделение Ростехнадзора, которое определит суммарный объем нагрузки на территорию и распределит квоты по хозяйствующим субъектам. Правда, до настоящего времени не удалось окончательно определиться с НСТ: специалисты так и не пришли к выводу, что же считать такими технологиями и какова будет процедура их применения. Сейчас министерство ведет работу по внесению изменений в систему нормирования и делает это постепенно и плавно, отказавшись от революционных изменений в столь сложном процессе, поскольку в конечном итоге эти изменения должны привести к реализации главной задачи государства – обеспечения права граждан на благоприятную окружающую среду за счет снижения антропогенных нагрузок на природу.

Еще одним документом, готовящимся в МПРЭ (Департамент государственной политики и регулирования в области водных ресурсов и безопасности ГТС), будет Водная стратегия Российской Федерации до 2020 года в пакете с Планом действий по её реализации. В ней будут обнародованы основы государственной политики в области охраны и использования водных ресурсов для обеспечения права граждан на благоприятную среду. Эта стратегия будет «политическим» документом, в то время как ныне действующий Водный Кодекс является законом, подлежащим безоговорочному исполнению. Для работы над стратегией были созданы Экспертный совет и межведомственная Рабочая группа; в обсуждении проекта документа приняли участие представители 72 субъектов РФ. В настоящее время проект стратегии одобрен 18 «подписантами» из 19: в ближайшее время ожидается подпись Министерством финансов.

Возвращаясь к теме ФЗ №309 , в качестве наиболее существенных положений были выделены следующие( по материалам доклада С.Г.Псурниченко):
-формы платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливаются настоящим законом, а порядок их взимания устанавливается Правительством РФ ( а не законодательством как ранее)
- вместо термина «опасные отходы» теперь вводится формулировка «классы опасности» , которые подразделяются на:
I класс - чрезвычайно опасные отходы;
II класс - высокоопасные отходы;
III класс - умеренно опасные отходы;
IV класс - малоопасные отходы;
V класс - практически неопасные отходы."

-законодательно закрепляется новая терминология, а именно сбор, транспортирование и накопление отходов, что позволяет, в свою очередь, упорядочить систему лицензирования, за которую отвечает Ростехнадзор. В частности, окончательно решен вопрос о том, что сбор отходов- это не контейнер во дворе предприятия, а прием их от сторонних лиц, что отныне не подлежит лицензированию накопление отходов 1-4 класса опасности, а также сбор, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение отходов 5 класса, и что отныне предприятия малого и среднего бизнеса переходят на систему отчетности о фактическом образовании отходов вместо подготовки ПНООЛР.

-внесены изменения в части проведения экологической экспертизы, а именно отмены проведения ГЭЭ материалов обоснования лицензий на деятельность, связанную со сбором, использованием, обезвреживанием, транспортированием и размещением отходов; в свою очередь в число объектов ГЭЭ включена проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов 1-5 класса опасности.

- из ведения Закона исключены отношения в области обращения с биологическими отходами, с отходами лечебно-профилактических учреждений (п. 2 ст. 2 Закона);

- отменено требование о наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы для определения места строительства объектов размещения отходов (п. 2 ст. 12 Закона);

- введено положение о запрете размещения отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов (п. 7 ст. 12 Закона);

-запрещено захоронение отходов в границах населенных пунктов (ранее было «на территории городских поселений»).
-во всем тексте документа, а также большого количества иных нормативных актов из словосочетания "окружающей природной среды" было исключено слово "природной», что полностью соответствует общепринятому международному термину «окружающая среда».

Из других законодательных инициатив правительства были упомянуты:
-Постановление Правительства РФ от 25.09.2008 № 716 "О должностных лицах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль», в соответствии с которым должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющие федеральный государственный экологический контроль (федеральные государственные инспектора в области охраны окружающей среды), являются одновременно по должности государственными инспекторами Российской Федерации по охране природы»,

-Постановление Правительства РФ от 27.01.2009 №53 «Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды», в котором содержатся Правила осуществления этого контроля,

- Постановление Правительства РФ от 31.03.2009 № 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю», в соответствии с которым Росприроднадзор и Ростехнадзор приступили к разработке списков таких объектов.

В конце года было принято Постановление Правительства РФ от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля/надзора и муниципального контроля», в соответствии с которым надзор за проведением государственного контроля, в том числе и экологического, возложено на Генпрокуратуру, а внеплановые проверки могут осуществляться только по ее решению.

В ближайшие планы Правительства РФ по реализации положений ФЗ № 309 входит подготовка следующих документов :
- об упорядочении порядка паспортизации отходов, по которому новый паспорт отходов будут получать только те предприятия, которые изменили свою организационно-правовую форму или вид деятельности, а также перераспределении полномочий между субъектами федерации и Центром;
- разработка документа «О внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 26.09.2008 № 524 «О лицензировании деятельности с опасными отходами», по которому теперь нужно получать заключение на соответствие зданий и сооружений в соответствии с Законом «О санитарно-гигиеническом благополучии населения»
- разработка документа «О внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 28.08.1992 и от 12.06.2003 №344 в части упорядочения терминологии», который в случае его подготовки существенно облегчит нормотворческую деятельность министерства.

В планах министерства – и дальше совершенствовать политику в области сбора и переработки промышленных и твердых бытовых отходов 4 и 5 класса опасности в части раздельного сбора ТБО, внедрения экономических мер стимулирования переработки промышленных отходов, изменения требований к местам захоронения отходов, учитывая тот факт что у муниципальных органов нет ни сил, ни средств, ни земли на их организацию. Этот вопрос находится в компетенции Минрегионов, для чего необходимо усиление межведомственной деятельности. Что касается позиции министерства в области законодательства по отходам, то она ( в отличие от европейской) не будет затрагивать каждый вид отходов, а будет развиваться по пути внесения соответствующих изменений в действующее законодательство.

Своеобразную «точку» в законотворческой тематике пленарного заседания подвели доклады представителей Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Так, по мнению М.В.Пономарева. несмотря на 10-кратное увеличение законодательной базы в России по сравнению с советским периодом качественного изменения ситуации не произошло, что объясняется отсутствием государственной воли в решении природоохранных вопросов, что, в свою очередь, привело к значительной деэкологизации российской действительности. По мнению докладчика, об этом наглядно свидетельствует исчезновение механизма государственной экологической экспертизы (ГЭЭ) из лесного законодательства, а в настоящее время – «выдавливание» этой процедуры из законодательства об отходах. Также весьма печален факт «забвения» темы Экологического кодекса, над которым несколько лет работало МПР. По-прежнему серьезным вопросом остается разделение полномочий, причем не столько между регионами и Центром, сколько между самими федеральными уполномоченными органами власти. «Война» между Росприроднадзором и Ростехнадзором, которая длилась 4 года с момента их образования в структуре природоохранных органов, нанесла большой вред системе надзора и контроля за состоянием окружающей среды, а последние структурные изменения пока не принесли ощутимой пользы, поскольку руководящие документы еще только вышли из стен Правительства и не прошли апробации в практической работе.

По мнению докладчика, несмотря на все усилия МПРЭ в борьбе за дело по охране окружающей среды, без разработки и принятия экономических мер стимулирования бизнеса все выше перечисленные шаги останутся только на бумаге, а единственным оптимальным решением видится восстановление самостоятельного органа в сфере охраны окружающей среды и единой природоохранной системы в версии 1996-2000 годов.